BOB全站新能源及可再生能源开发利用与环境资源保护的关系及其立法协调(杨解君1 蔺耀昌2（南京工业大学法学院、江苏 南京 210009 1.教授；2. 副教授，博士生） 摘要 新能源、可再生能源的开发利用与环境资源保护之间存在相互依赖、彼此制约的复杂关系。就整个产业过程而言，新能源与可再生能源的开发利用，不仅存有环境资源危机之虑，而且，在有些情况下并不能同时达到能源供给和环境资源保护的双重目的，往往需要在确保能源供给和保护环境资源两个目标之间作出艰难的权衡取舍。为此，必须在立法上处理好新能源及可再生能源开发利用与环境资源保护的关系，在制度上相互衔接配套，从而避免立法上的冲突和实施中的矛盾。关键词 新能源 可再生能源 环境资源保护 立法协调伴随着社会经济的高速发展，能源短缺以及因过度消耗常规能源而引发的环境危机，已成为制约我国经济和社会能否可持续发展的障碍。为有效应对和化解这一难题，政府选择了两条腿走路的战略：一方面，强化能源节约，提高能源利用效率；另一方面，积极促进新能源与可再生能源的开发利用。为确保这一战略的实施，《节能法》、《可再生能源法》及其部分配套法规已经颁行，作为能源领域基本法的《能源法》也在加速创制之中，能源管理体制改革也在积极推进。

然而，人们往往片面强调新能源开发利用在确保能源供给，解决能源危机方面的意义，而忽视新能源开发利用对环境资源可能造成的负面影响。因而，在未来新能源立法中，新能源开发利用立法与环境资源立法的协调配合问题，无疑应当予以高度重视。一、新能源开发利用与环境资源的制约准确把握新能源开发利用与环境资源保护之关系，是创制协调配套的新能源法体系、环境资源保护法体系的前提。然而，因受惯性思维的影响，在新能源的开发利用与环境资源保护的关系方面，人们的认识往往存在误区或片面化倾向。从世界各国能源法、环境资源法的历史演进看，能源法与环境资源法长期被人为割裂，能源与环境资源被认为分属于两个不同的领域，能源法的重点被认为是确保能源供应，而不是提供一个重在最大限度地提高效率、尊重生态、确保所有使用者平等使用能源资源的制度体系。在这一理念支配下逐渐形成和发展起来的能源法，几乎忽视了能源的开发利用对生态环境、自然资源所造成的诸多负面影响，如大气污染、废水污染、由于采矿或燃煤或使用浓缩铀而产生的严重的固体废物和危险废物污染以及社会不公平等诸多问题。与此相对应，旨在保护生态文明、环境友好、资源公平有效利用的法律，也只是部分地涉及到能源的开发利用。

历史经验证明，完全割裂能源开发利用与环境资源保护之关系的政策、立法及人类行为，不仅是无法持续的，而且人类也已经为此付出了巨大代价。不顾及生态文明、环境保护、资源有效公平利用的能源开发利用活动，不仅会导致环境污染和环境破坏严重、资源枯竭、社会不公、人类的生存环境日益恶化等不良后果，而且也会导致能源供给无法持续满足经济的高速增长需求。如此，能源供给与环境资源保护都陷入了尴尬境地。然而，值得警醒的是，将能源开发利用与环境资源保护割裂的惯性思维，在新能源开发利用领域并没有消除。片面强调新能源开发利用在确保能源供给方面的贡献，忽视新能源开发利用中的环境资源保护的认识，就是传统思维的延续。在一定经济和技术条件下,自然界中可以被人类利用的物质和能量,如土地、阳光、水、空气、草原、森林、野生动植物、矿藏等，被称为自然资源。无论是常规能源还是新能源，均来自于环境，是自然资源之构成部分。因此，与常规能源一样，新能源的开发利用也必然受制于特定的环境和资源状况。第一，并非所有的新能源都是取之不竭、用之不尽的无限资源。资源短缺依然是制约部分新能源和可再生能源开发利用的关键因素，这一点在生物质能的开发利用中表现得尤为突出。

BOB全站目前，燃料乙醇、沼气、生物柴油等是生物质能开发利用的主要形式，但是作为生物质能原料的粮食、秸秆及生产这些原料的土地等资源依然短缺，特别是当一种原料存在多种竞争性用途的情形下，新能源开发利用中的原料短缺以及因此而引发的能源生产成本过高的问题更加突出。例如，在人类尚未完全解决温饱的情况下，用粮食生产乙醇汽油，一方面要遭受道义的谴责，如古巴领导人卡斯特罗严厉谴责美国用粮食生产乙醇汽油的政策，指出这项政策的推行将使世界上更多的人死于饥饿；另一方面，就特定国家和地区而言，用粮食生产乙醇汽油直接威胁着国家的粮食安全和个人的生存权。在中国，发改委日前叫停“粮变油”项目，即是解决人车争粮难题的举措。第二，即使如太阳能、风能、潮汐能等被认为是取之不尽、用之不竭的无限资源，其能量转化工程的实施依然仰赖于矿产、化工、土地、水等资源，而这些资源往往是有限的、不可再生的。总之，新能源的开发利用，同样是一个从环境中攫取资源的过程。在资源有限，特别是当一种资源有多种处于竞争关系的用途之情形下，如何高效利用有限的资源且不至于损害生态系统，则是新能源开发利用立法不得不慎重对待的问题。二、新能源开发利用与可能引发的环境问题人类进行新能源开发利用的驱动力主要有二：一是在常规能源日益枯竭而社会经济快速发展又急需增加能源供给的情况下，为解决能源供给短缺而开发利用新能源。

在此情形下，新能源作为常规能源的替代品而出现；二是在常规能源的开发利用造成严重的环境危机之情形下，为应对日益严重的环境危机，新能源被视为清洁能源而加以开发利用。就此而言，新能源的开发利用本身，被视为人类应对环境危机的有效措施之一。如此，环境保护成了人们支持新能源与可再生能源开发利用的重要理由之一。这在《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）第5条关于能源与环境生态协调发展原则的具体规定中得到了充分体现。该条规定，“?国家积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源清洁利用，有效应对气候变化，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展。”若单纯从新能源最终产品的使用过程所排放的污染物如二氧化碳、硫化物等而言，与煤炭、石油等常规能源相比较，新能源的确是清洁能源或污染很小的能源。不过，须强调的是，在探讨新能源开发利用对环境资源的危害时，不应当仅仅局限于最终产品的使用环节，而应当运用系统论的思维关注新能源开发利用过程的每一个环节。实践证明，与常规能源相比较，虽然新能源的最终产品是清洁的或污染小得多，但是，新能源产品的产业过程，也会排放大量的污染物，对生态环境构成威胁。

例如新能源的开发与利用，作为最终产品的生物质能，在缓解空气污染、治理有机废弃物、保护生态环境方面具有明显效果。但是，生物质产品的生产过程本身，却存在着很大的污染风险，如生产燃料乙醇不但要消耗大量的水资源，其生产过程还会产生大量废气、废渣和废液，如果直接排放，不仅会对环境造成极大的污染,同时也会造成资源上的极大浪费。再比如，太阳能电池制造过程中会排放有害物质、地热能利用中温泉水中溶有有害物质，等等。而且，人类面临的环境危机不限于环境污染，环境破坏同样不可忽视。基于人类与环境资源之间的复杂关系，人类所面临的环境问题主要分为两类，“一是投入性损害或污染型损害，简称环境污染，即由于人类不适当地向环境中排入、投入污染物或其他物质、能量所造成的对环境、人类的不利影响和危害；二是取出性损害或开发性损害，简称环境破坏或生态破坏，即由于人类不适当地从环境中取出或开发某种物质、能源对环境和人类所造成的不利影响和危害，如滥伐森林、滥采矿产资源。” 因此，在考察新能源开发利用可能引发的环境问题时，不能仅仅局限于环境污染，也应关注新能源开发利用的每一个环节可能对环境造成的破坏。就此而言，几乎所有新能源的开发利用过程，均需要从自然界攫取各种资源，包括原料如生产生物质能的粮食、秸秆等和土地、水以及其他能源设备材料等。

BOB全站这些资源的攫取和利用以及新能源项目工程建设等都可能造成资源短缺、各种资源环境功能的丧失和生态系统的破坏。就此而言，可以说新能源的开发利用与常规能源没有多大的差异。因此，在探讨新能源开发利用引发的环境问题时，切不可片面和盲从，而应当根据每一种新能源、可再生能源的具体特性、开发利用中的每一个环节作具体的分析研究，综合考量，区别对待。三、新能源开发利用与环境资源保护的协调立法从新能源开发利用的相关文献看，一般认为，新能源的开发利用，追求保障能源供给和改善环境资源的双重目标。诚然，一般情况下，与常规能源相比较，新能源是一种较优的能源供给方式，其本身顺应了环境资源保护的时代潮流。但是，并非在任何情况下皆如此。若就某一特定类型新能源的开发利用或某一特定能源产业技术及流程而言，能源供给与环境资源保护这两个目标，在有些情况下往往不能兼得，甚至是冲突的，需要权衡取舍。此等权衡取舍，应当从以下三个方面着手：其一，为实现可持续发展和保护环境资源，人类对能源的需求必须有所节制，合理控制人类对能源的需求总量，不宜在放纵能源需求总量的前提下鼓励新能源的开发利用。新能源的开发利用对环境资源而言并非完全无害，若在对能源需求总量不加以合理控制、对常规能源不加以限制的情况下，鼓励新能源的开发利用必然会加重对环境资源的危害。

换言之，从环境资源保护的角度考虑，在合理控制能源需求总量之前提下，新能源的开发利用作为常规能源的替代选项应当获得鼓励和支持。其二，在一定的社会生活和技术条件下，当存在许多种类的新能源、可再生能源可供开发利用时，在立法或政策选择层面，同样存在优先支持哪一种新能源、可再生能源开发利用的问题。在这一选择过程中，能源供给和环境资源保护两个目标同样是需要考虑的关键因素。单纯就这两个目标而言，最优的选项无疑是能源供给量最大且对环境资源危害最小的新能源或可再生能源，但这往往是不可能的。可行的选择往往是只能以某一目标为主，最大限度地兼顾另一目标。具体而言，当能源供给严重不足，已经威胁到社会生产生活的基本秩序时，能源供给量最大的一类新能源或可再生能源往往会被优先选择；当合理的能源需求尚能得到基本满足，但环境危机比较突出时，环境资源危害较小的一类新能源或可再生能源应当被优先选择。其三，在能源供应严重短缺、社会生产生活对能源的基本需求无法获得满足的情况下，即使某一种新能源或可再生能源的开发利用对环境资源有很大危害，若要不使人类社会陷入绝境，该种新能源或可再生能源的开发利用就是必然的选择，如此只能暂时选择牺牲环境了。

上述各种选择，因受各种复杂因素的影响，在实践中往往比较艰难和复杂。为尽可能做出科学合理、符合民意的选择，从而有效应对人类社会共同面临的能源危机和环境危机，现代法治国家必须通过立法，规范和调整此等公共选择问题。换言之，现代法治国家必须通过系统化的立法，努力协调新能源、可再生能源开发利用与环境资源保护之间的关系。具体而言：其一，新能源开发利用立法必须确立一项原则，即新能源的开发利用活动，除法律有特别规定者外，必须遵守有关环境资源保护的各项法律、法规。这一原则的确立，一方面，明确宣示新能源开发利用同样可能对环境资源造成危害的客观事实，并强调环境资源保护在新能源开发利用领域的重要性；另一方面，使所有创制和执行新能源开发利用相关政策、法律法规的国家机关及其工作人员受到拘束，使其在工作中慎重对待和处理新能源开发利用与环境资源保护之间的复杂关系。只有基于某一特定的正当理由，才可以特别法的形式作出例外规定，从而使新能源开发利用活动享受某一方面的环境资源保护义务的豁免。如此一来，有关环境资源保护的若干基本制度新能源的开发与利用，如环境影响评价制度、排污费征收制度、排污许可制度、排污权交易制度、减排激励制度、环境污染治理、生态环境恢复和生态补偿制度、环境损害责任追究制度等，在新能源的开发利用领域，同样应当得到执行。

在此前提下，可以根据新能源的特殊性对上述各项环境资源保护制度进行修正和完善。其二，系统深入地研究太阳能、风能、生物质能、氢能、新型核能等新能源、可再生能源开发利用的整个过程可能引发的环境资源危害，并在有关各种新能源、可再生能源开发利用的专项立法中，有针对性地作出环境防治和资源保护性 规定。每一种类的新能源、可再生能源的属性、产业过程等各不相同新能源的开发与利用，甚至同一类能源的开发利用有多种工艺流程，因而其开发利用活动对环境资源的危害也会有所不同，这些特殊问题，无法通过环境资源保护的一般性立法来应对新能源的开发与利用，而适合由新能源开发利用的专项立法作出特别规定。当然，此等特别规定，应当在充分考量现行的环境资源保护立法并有充分的正当理由支持下作出。其三，从立法主体、立法程序、执法协作、区域合作等方面着手，逐步建立和完善新能源立法和环境资源保护立法的协调机制。这一协调机制，一方面，应当使各相关国家机关（包括立法机关、行政执法机关、司法机关等）、社会公众、社会团体，在能源法和环境资源法及相关法律、法规的立法过程（包括创制、修改、废止）中共同参与，进行公共选择；另一方面，应当使能源法、环境资源法及相关法律、法规实施中发生的法律冲突，获得有效的协调解决。

通过此一协调机制的构建和运行，尽力将新能源开发利用的相关立法和环境资源保护的相关立法作为密切联系的法律系统，整体权衡协调，加以修订，使彼此之间相辅相成，避免彼此冲突矛盾或顾此失彼。从目前来看，一方面，我国的环境资源立法非常分散庞杂、而且比较陈旧，难以适应新形势下环境资源保护的需要，有关新能源开发利用的法律体系也没有完全建立起来；另一方面，环境资源保护法律体系与新能源、可再生能源开发利用立法体系之间的衔接配套不佳，在实际执行中往往发生行政目标定位错乱、行政决定相互冲突、社会公众无所适从之困境。因此，如何建立和完善新能源开发利用立法和环境资源保护立法的协调机制新能源的开发与利用，以及修订完善相关立法就显得尤为紧迫而繁重。( 本文是杨解君教授主持的司法部重点项目《可持续发展与行政法的关系》（04SFB1004）阶段性研究成果之一。 新能源是指长期广泛使用技术上较为成熟的常规能源(如煤、石油、天然气、水能等)比而言，以新技术为基础，系统开发利用的能源，即人类新近才开发利用的能源，包括太阳能、潮汐能、波浪能、海流能、风能、地热能、生物能、氢能、核聚变能等是一种已经开发但尚未大规模使用，或正在研究试验，尚需进一步开发的能源参见[澳]艾德里安·J·布拉德布鲁克、[美]理查德·L·奥丁格主编：《能源法与可持续发展》，曹明德、邵方等译，法律出版社2005年版，第5页以下。

金瑞林主编：《环境法学》，北京大学`出版社2002年版，第3页。 王亚静等：《关于发展生物质产业的几点思考》，《中国人口、资源与环境》2007年第4期。 《粮变油叫停，燃料乙醇另觅新路》，/news/newpower/200709/200709170138.html 自然环境是由对人类生存和发展产生直接或间接影响的各种天然物质或能量，如大气、水、土壤、日光辐射、生物等构成的系统。所有这些环境的构成要素都负担一定的生态功能。但在人类中心主义支配下，人类将对自我生存和发展有用的环境要素视为资源并加以开发利用。于此情景下，环境要素的资源功能得到了强化，但其生态功能却往往被忽视。从发展生态文明的角度看，人类应当首先放弃或修正人类中心主义的思维，在人类与其他各环境要素的相互关系上，应当树立平等共存的和谐理念，在开发利用各种资源时，不应当仅仅关注环境要素对人类的价值，还应当关注各种环境要素（包括人类）彼此之间和谐共处，毕竟各种环境要素并不是完全为了人类的存在而存在的。因此，人类对环境资源的开发利用应当以不损害各环境要素的生态功能或生态系统的自我修复能力为限。 《〈能源法〉征求意见稿面向社会征集意见（全文）》，/gzdt/2007-12/04/content_824569.htm 王亚静等：《关于发展生物质产业的几点思考》，《中国人口、资源与环境》2007年第4期 蔡守秋主编：《环境资源法学》，中国人民法院出版社、中国公安大学出版社2003年版，第7页。

BOB全站《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）第5条确立了能源与生态环境协调发展原则，该条规定，“?国家积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源清洁利用，有效应对气候变化，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展。”这一条文的规定容易使人误认为开发利用新能源、可再生能源就能实现能源与生态的协调发展，而没有强调新能源开发利用与环境资源的协调问题。因此，在将来的新能源开发利用的相关法律中，亦有必要重申新能源开发利用与环境资源的协调发展原则。